정보공개법, 처벌조항 없으니 위반해도 무죄?

대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

이 헌법 1조 2항을 구체적이고 적극적으로 실현할 수 있는 두 가지 제도가 있다. 공직자를 선출하는 ‘선거’가 그 하나고, 내가 낸 세금이 제대로 쓰여지고 있는지 등 국민의 알 권리를 보장하기 위한 ‘정보공개청구’가 또 다른 하나다.

정보공개청구 방법은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 정보공개법)에 청구인의 권리와 공공기관의 의무, 그리고 불복절차 등과 함께 상세히 규정돼 있다. 문제는 정보공개법에는 ‘처벌조항’이 없다는 것이다. “~하여야한다” 와 같이 공공기관이 지켜야할 의무는 규정하고 있지만, 공공기관이 정보공개법을 지키지 않았을 때 어떤 처벌을 할 수 있는지에 대한 규정은 빠져 있다.

정보공개청구를 했는데 공공기관이 그 정보를 공개하지 않으면 이의신청이나 행정심판, 행정소송 같은 정보공개법상의 불복 절차를 밟을 수는 있지만, 해당기관이 “~하여야한다” 와 같은 의무조항을 지키지 않아도 정보공개법 안에서는 강제할 방법이 없다. 공공기관은 마땅히 공개해야할 정보를 감추는 경우도 있지만, 허위 정보를 공개하기도 하고, 때에 따라서는 정보공개법 자체를 무시하거나 정보공개법상 절차를 어기는 경우도 부지기수다. 이 때문에 처벌조항 없는 정보공개법은 유명무실해질 수밖에 없다. 결국 벌칙규정이 있는 다른 법률을 동원하는 방법까지 고민해 봐야 한다.

실제로 그런 사례가 있다.

MBC 김재철 사장이 해임된 직후인 2013년 4월. 필자는 MBC 대주주인 방송문화진흥회에 이사회 회의록을 정보공개청구했다. 방송문화진흥회는 정보공개법(시행령 2조 4호)상 공공기관이다. 그러나 방송문화진흥회는 스스로 공공기관인지 아닌지 모르겠다며 정보공개를 사실상 거부했다. 상급기관의 판단에 따라, 정보공개 대상기관임이 확인되자 이번에는 해당 정보가 존재하지 않는다며 100일 이상을 시간끌기로 버텼다.

방송문화진흥회가 정보공개법을 위반했다고 판단한 필자는 방송문화진흥회를 상대로 손해배상청구 소송을 제기했고, 1심 법원은 2013년 3월 10일 방송문화진흥회가 정보공개법을 위반했다며 원고 승소 판결을 내렸다.(서울남부지법 2013가소80847)

1심 법원이 인정한 방송문화진흥회의 정보공개법 위반 규정은 4가지다.

  1. 공공기관은 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 이 법을 운영하고 소관 관계 법령을 정비하여야한다.(정보공개법 6조 1항)
  2. 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야한다.(정보공개법 11조 1항)
  3. 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야한다. 이 경우 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야한다.(정보공개법 13조 1항)
  4. 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야한다.(정보공개법 18조 4항)

방송문화진흥회는 이에 불복해 항소했고, 2015년 2월 12일 2심 법원은 세가지 쟁점 중 두 가지 쟁점에서 1심과는 다른 판단을 했다.(서울남부지법 2014나4625)

1심 법원 2심 법원
정보공개대상기관 여부 O O
공개대상정보 여부 O X
정보공개법 위반 여부 O X

쟁점 1. 방송문화진흥회 이사회 회의록은 공개대상정보인가?

  • 1심 법원 : 정보공개법 9조 1항 5호에 해당하지 않는다. MBC 대표이사 해임과 관련한 이사회 회의록은 의사결정과정에 있지 않고, 방송문화진흥회 이사는 방송통신위원회에서 임명되며, 막중한 권한과 공익적 성격이 강한 직위고, 상법상 회사의 경우도 이사회 의사록 작성과 비치, 공개(주주와 채권자에게 한정)하도록 하고 있다. 또한, 이사회 회의록이 완성되지 않았다 하더라도 초안 형태로는 존재하고 있었고, 많은 시일이 걸릴 특별한 사유도 없다는 점 등을 고려해 공개대상 정보임.
  • 2심 법원 : 정보공개법 9조 1항 5호에 해당 여부 신중하게 판단해야한다. 공무원징계령 20조에 따라 비공개대상 정보이며, 이사회 회의록 공개로 이사나 참석자의 사생활 비밀과 자유에 중대한 침해가 예상되고, 이사 날인 없이 공개될 경우, 이사들의 반론권이 침해되며, 국민의 알권리보다 업무의 공정성과 피고의 정당한 이익이 더 크다는 점을 종합하면, 비공개대상 정보임.

쟁점 2. 방송문화진흥회는 정보공개법을 위반했는가?

  • 1심 법원 : 정보공개법 6조, 11조, 13조, 18조 위반. 정보공개대상 기관인지 충분히 검토 없이 회의록 작성을 미루며 형식적인 이유만으로 공개여부결정을 미뤘고, 납득하기 어려운 사유를 들어 공개여부에 관한 결정을 지연함으로써 마땅히 법적으로 보호받아야  할 원고의 정보공개청구와 관련된 절차적 권리를 심각하게 침해했다.
  • 2심 법원 : 이사회 회의록은 공개대상정보로 볼 수 없고, 방문진이 당시 정보공개대상 기관인지 여부를 명확히 알 수 없었으며, 일정 기간 이내 공개여부 결정하지 않으면, 비공개 결정이 있는 것으로 본다는 규정이 있고, 원고도 이의신청, 행정심판 제기한 점. 그리고 정보공개법상 절차 위반시 벌칙 규정이 없는 점 등을 고려해 불법 행위를 저질렀다고 인정할 증거 부족.

2심 법원의 판단대로라면, 앞으로 공공기관인지 여부가 불명확한 기관에 정보공개청구를 할 경우, 공공기관인지 아닌지 유권해석이 필요하다며 공개 결정여부를 미루다 청구인이 지쳐서 불복절차를 진행하다 포기하는 경우가 발생해도 정보공개법상 절차를 위반한 공공기관을 법적으로 강제할 방법이 없어지게 된다.

정보공개법상 의무규정 역시 선언적 의미에 불과해 앞으로 공공기관들이 정보공개법상 절차를 위반하더라도 마땅히 처벌하거나 강제할 방법이 사라지게 돼 정보공개법의 취지인 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여, 그리고 국정운영의 투명성을 확보할 수 있는 길은 더욱 좁아지게 된다.

※ 정보공개법 9조 1항 5호 : 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다.

  • 구루메

    공무원 징계회의록은 정보공개대상에서 비공개로 한다고 되어 있는 것 같습니다.
    비공개는 절대적인 것입니까.
    아니면 비교형량의 여지가 있는 것입니까. 감사합니다.

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